拆　庙　搬　神

改革，可以是狂飙突进；也可以是润物细无声。

顺德的综合改革试验在实质上是狂飙突进，它冲击的是一种由来已久且被奉为圭臬的“真理”，其结果必然像周天明说的是“石破天惊”。

但正是因为其狂飙突进的实质，顺德的综合改革试验小心翼翼，不事张扬，对外低调处理。

那是一次悲壮的远行，没有美酒鲜花，没有鼓乐和进军号角，没有新闻界的歌唱。

或许，它更像一次偷袭，掩旗衔枚，一路疾进。

1997年6月18日的《顺德报》发表了一篇大块文章《中国的顺德当自强》，这篇后来获得广东省新闻奖的文章这样总结回顾：

“整整五年，没有舆论的喧哗，没有大张旗鼓的助威。顺德人静悄悄建起了社会主义市场经济的基本框架……”

不过，尽管没有喧哗和助威，顺德综合改革试验的庞大气魄丝毫也没有受到影响。

　　在基层，改革的思路往往局限于某条线、某个部门，或者是某个单项，有时不免落得个小打小闹，或者只能触及皮毛。而顺德这次的改革却突破了以往的思路，着眼于综合性、全面性和整体性，围绕着建立市场经济的整体大框架去思考。再加上它的主动性，不是跟着上面动或者跟着别人动，因而，它有一种内在的磅礴气势。

前路苍茫，胜算未握。

但是目标不容改变，进军的阵容没有改变。

顺德的改革不负“综合”二字。其综合改革试验之车四个轮子一起推动。

这四个轮子是——

以转变政府职能为核心的行政管理体制改革；

以理顺产权关系为核心的企业改革；

以调整行政建制和组建股份合作今后机组织、推动农业产业化为核心的农村改革；

以社会化保障为核心的福利制度改革。

以这四个轮子为驱动，再加上财政、税收、教育、文化、卫生以及公安等一系列配套改革，顺德在经济体制、政治体制和社会各项事业体制等各个方面全方位地展开了一场革命。

顺德的改革是顺德社会经济发展的必然阶段，是顺德人经历过社会经济发展的风风雨雨之后的选择。所以，虽然就全国而言它具有超前性，但对于顺德自身而言，对于顺德的历史和现实条件而言，它却是一场成熟的改革。

除了没有动员新闻界的力量之外，一切都按中国的传统模式展开：调查——动员——试点——总结——推广……

因而，尽管是一项庞大的工程，尽管是“偷袭”，但是在实施之中决不急切切贸然行事，一切都有计划有部署，有先后之分，有缓急之别。

　　在四个轮子中，产权制度改革是核心。但是顺德的改革之剑最先指向的，却是行政体制改革。

许多报纸——包括《顺德报》——在报道同总结顺德的综合体制改革时，都是先说产权制度改革，后说行政体制改革。这是以轻重排列，产权制度改革是四个轮子之中最引人瞩目的一个，它在社会心理的厚厚堆积层上碾下了深深的辙印。

但是如果以时间顺序排列，1992年下半年开始、1993年上半年完成的行政体制改革则可以算是顺德产权制度改革的前哨战。

这一场前哨战是革自己的命。

顺德的综合改革试验说到底就是要建立社会主义市场经济体系。

要建立市场经济体系，就必然要调整政府的位置，形成适应这个体系运作法则的行政体制。

美国著名的未来学家托夫勒在他1990年末推出的著作《权力的转移》中指出：

“政府和商业就像结婚已久的夫妇一样，终将具有对方的特性。如果一方进行了改革，我们应期望另一方也发生相应的变革。”

在该书《21世纪的政府部门》这一节里，托夫勒认为：“革命性的新经济不仅改造了商业，而且改造了政府。它是通过改变政治家和官僚们的基本关系，通过大幅度地重建官僚制度本身来完成这一任务的。”

在中国，旧的行政体制是计划经济时代的产物，显然与市场经济有许多不相宜的地方，必须改革。

而且，这是一场自上而下的改革，如果这场改革的领导者自己都留恋于旧的利益格局，不能适应新的时代，改革必然无法推行。

因此，党政机构的改革先半拍摆到了顺德综合体制改革的议事日程上。

所谓机构改革，本当包括许多内涵，但是在我们的社会生活中，它实际上已经成为特指，就是指精简机构。顺德人将其戏称为“拆庙搬神”。

政府规模的无限制增长似乎是人类社会的通病，这从各国的政府开支可见一斑。美国联邦政府的支出占国民收入的比例，60年间上升了7倍多。荷兰、瑞典等国家的政府支出在80年代曾接近GDP的三分之二。即使是被认为经合组织国家中政府规模最小的瑞士，其政府支出也曾接近GDP的三分之一。

在官本位的社会里，官僚机构的膨胀似乎更是一个常态。

韩非子在《五蠹》中说：尧统治天下时，他的衣食住行条件并不比看门的人好；禹统治天下时，要和百姓一起下田劳动，累得腿上没有完好的肌肤，连汗毛也掉光了。所以他们愿意让位给别人。但是后来的人即使只当个县令，他的子孙好几代也都有车坐了，因而要今天的人放弃像县令这样的小小官职也是　不容易的。

既然大家都愿意做官，官就不免越来越多。旧的机构就会越来越大，新的机构也就会不断地应时而生。

古人用“屋下盖屋，床下安床”来比喻不必要的重复。用这个成语来形容我们的机构设置，倒是有几分贴切。

机构的重叠、臃肿必然造成职责不清，大大降低行政效率，并且造成社会巨大的负担。因而，中国共产党在执政的几十年间，一直没有放弃与机构膨胀现象的斗争。几十年里，机构和干部的数字消消长长，传达着困难和决心之间的反复较量。

1998年春天，中国将精简政府机构的改革话题又一次摆上了议事日程，引起了世界的关注。

这又是一次艰难的起飞，就在北京召开“两会”的前夕，日本的《朝日新闻》发表了一篇《中国的“三大改革”》的述评，认为中国政府机构改革的阻力大于国企的改革。

精简机构之所以难，是因为它触及了原有的利益格局。

但是，精简机构是一个历史性任务，治国者决不能等闲视之。

据有关资料，中国吃“皇粮”者有3500万之众。这些人如果单独组成一个国家，其人口数在全世界的排名当在前30名之内。

 除了改革，我们别无选择。

还在1992年下半年，刚刚在招牌上将“县”字改为“市”字的顺德主动跳将出来，向党政机构臃肿的身躯挥动起刀子，

从行政序列看，“县”和“县级市”的级别是一样的，但是听起来的感觉可大不同。如今好不容易当上了“市”里的官，席不暇暖，却要搞精简机构，而且这不是上面的要求，是自己主动搞的，这就是顺德人说的自我剥夺，自己放自己的权，自己革自己的命。处于这个漩涡之中的人心情自然非常复杂。

但是个人得失在历史进程中微不足道，顺德的行政体制改革势在必行。

当时，顺德市有部、委、办、局56个，此外还有100多个临时机构。关于这些部门和机构的状况，顺德市委宣传部有一个材料概括得很清楚：

 一是党政同设，如市委设农委，政府设农办。有些部门职能上虽有党政之分，但实际上大多数情况下是交叉重复的，如组织部与人事局，纪委办与监察局等。二是分工过细，如管理工业的就有工业局、农机局、二轻局、乡镇企业局。管理农业的有农林局、水产畜牧局、绿化委办公室、糖业办公室、饲料办公室。为了协调同类机构关系，就多设一个归口机构，比如经委就是工业归口机构，农委、农办是农业归口机构。三是政企混淆不清，如商业局、供销社等单位，既有行政管理职能，但主要还是从事经济活动的经济单位。　

这样的状况其实并非顺德所特有，它是我们各级领导机关的基本运作框架。但是顺德却不愿从众，要独自把它拆开重新组合，认为非如此则无法建立适应社会主义市场经济的行政管理体制，无法真正迈向市场经济。

说起来这本是党中央和国务院的事，下面的机构只需与上一级一一对应就是，但是顺德却非得自己弄一套。这当然充分体现了顺德的改革精神，体现了顺“不唯上”的行为准则。但是，一个小小县级市敢于并且能够自个儿动手把党政机构大卸八块，重新组装，这在我们的共和国恐怕只有20世纪90年代才可以想象。

此时，去中共十五大之后的机构改革已经为期不远。顺德人的尝试，除了展示出敢领风气之先的胆略之外，似乎也让人看到，中国已经开始形成有利于体制改革的氛围。

地火正在潜行，春天的气息越来越浓烈。

但是跨出队列先走一步毕竟需要勇气，而勇气却同风险相伴。

顺德市市长冯润胜曾经对香港电视翡翠台的记者说：

“这样做，如果从法律观点来说，便是违法。但若从改革观点来说，就是理顺、衔接的过程。原来的机构，基本上是由国家法律定下来的，我们把它变革了，便是违法，若不违法，也是违反政策。但我觉得，改革开放本身就是对现行政策和法律的一个突破。如果没有突破，便不是改革。”

这话是在1998年说的，在香港电视翡翠台的《铿锵集》栏目中播出。

其时中共十五大已经召开。

在十五大之前，也许冯润胜不会对传媒说这样的话，尤其不会对香港的传媒说这样的话，他一定宁愿把这一番话留在心里。

　　顺德的干部们常常以甘蔗为例，嘲笑旧的机构设置。

　　当时，小小一根甘蔗就有农委、农办、农林局、糖业办公室四个部门管。农委管计划和政策；农林局管栽培；糖业办公室管收获和运输；农办管数据统计。听起来有点滑稽，仿佛黑色幽默，但处在这个重复交叉的网中，那是无论如何也笑不出来的。

　　又比如乡镇企业，自然受乡镇企业局领导，但同时也归口受农委管理。此外，在行业管理上，它又要服从经委，企业上等级、产品认证等等事项还得找经委去。

　　随着计划经济向市场经济的转化，许多行政部门传统的职能已渐渐淡化甚至消失。比如农业部门，过去要包办农民的一切，布置该种多少亩粮食、多少亩经济作物，该什么时候下种、什么时候收割。如今它的任务是政策引导和提供有关服务，显然原先的设置就不一定能适应今天的形势。

　　顺德大刀阔斧，对党政机构进行了新的排列组合——

市委办公室与市政府办公室合并；纪委与监察局的人马合并，只不过挂着两块牌子；计委与统计局合并成计划局；文化局与体委合并成文体局。

此外，撤消经委、乡镇企业局，成立工业发展局负责工业方面的行政管理。新成立的农业发展局所取代的机构更多：撤消了农委、农办、农林局、水产畜牧局、绿委办、糖办、饲料办、农业基地公司等，而且与农村工作部合署办公，两块牌子一套人马。贸易发展局则取代了原先的外经贸委、财办、口岸办等机构。

顺德还对那些政企不分的机构进行剥离，将其转为企业或事业单位，原行政职能交给归口的主管机构，。如商业局将其原有的行政职能归口由贸易发展局执行，自己改为商业总公司，成为企业。

　　如此这般，顺德市的行政管理机构由过去的56个减至29个。部门内设机构减少了125个。行政机关的工作人员由原来的1200多人减至900多人。

　　“拆庙搬神”带来的震动可想而知。但是没有引起震荡。

　　1997年10月18日的《顺德报》为我们记载了这样几个典型：

    市农业发展局有位被精简下来的干部说，无论在哪里工作，都是为顺德服务。他愉快地离开行政单位后，与人开办了一家公司，生意越做越红火。

    市成人教育办并入教育局后，精简下来的一位副主任和一名科员从“官场”愉快地分别到了供水总公司和盈建酒店。

    市委办与市府办合署办公后，科室减少了，几位年纪较大的科长 转为调研员，他们说，我们都５０多岁了，应将职位让给年富力强的青年人，只有这样才能保证机关充满活力，适应市场经济新体制的需要。

这段文字的“官方报道味”稍微浓了些，是一种时下流行的“新闻体”，但是我们可以从中看到一些基本事实——那些被精简的官员们的去向。

　　我想，把事情说得轻飘飘，把那些被精简的人都说得自觉、愉快，不免有点片面，让人误以为精简机构很容易，一蹴而就。反而把改革的艰难和悲壮掩盖了。

我注意到，1997年秋天的《顺德报》已经把“四个轮子”中的行政体制改革单独抽出来，将其“改革”二字改为“创新”。而另外三个轮子则依然冠以“改革”。

多年从事报刊编辑工作的经历使我对文字的摆弄非常敏感。我知道，如果不是非不得已，不是严重的“以文害义”，不论是写文章的还是做编辑的都舍不得破坏那种字词上的整齐排比。

这里面一定有社会的原因。

就此我问过《顺德报》的社长兼总编陈真泉，但没有得到满意的答案。

也许，这种修改源于某种压力？

我相信，行政体制改革不可能一帆风顺。

关于这一点，冯润胜有亲身体会。由于他主持撤消了乡镇企业局，将其并入经委，受到许多责骂。人们批评他是“乡镇企业起家的人，也是乡镇企业败家的人。”选人大代表时，不少人因此不选他，使他的名下离法定票数还差一票。后来政府做了许多工作，他才得以当选。

当时有老干部打电话骂他是戈尔巴乔夫。

冯润胜的头有点秃，从头顶看，还真有点戈尔巴乔夫的味道。

冯润胜却说，正是因为改革的重重阻力才使他的头发越来越少的。

         1998年，我曾就行政体制改革采访过当时的顺德市委组织部副部长曹裕江。

　　曹裕江个子不高，但很结实。他在广西当过12年兵，参加过中越边境自卫反击战。据他自己说，当年一进部队就扛机枪，搞起野营拉练来十分艰苦，子弹袋磨破了腰，大腿内侧又红又肿。每日里一身臭汗，遇见老百姓时，人家掩鼻而走。但是也许就因为有这样的经历，如今的他虽然已经有些发福，却依然显得精干。

　　曹裕江关于精简机构的形容形象而干脆——拆你的庙宇，摘你的乌纱帽，搬你的办公桌。　

他说：“100多个科长、局长失去职务，打个括弧给你。”意即在名字后面注明级别而已，不再有相应的职务。

除了“拆庙”、“摘乌纱帽”、“搬办公桌”之外，顺德还有一个关于机构改革的说法叫“断香火”。意思是说，政府职能改变了，企业不不必大事小事找政府，你赖在那个神台上也没有意思。它表明了机构改革与政府职能转变的相互配套功能。

　　曹裕江并不掩饰“拆庙搬神”的困难。他归纳为三点：

　　一是怀疑的心理。他说，这样的改革没有先例，力度那么大，能不能推行下去，就连我们自己心里也没底。

　　二是有一部分人有抵触。

曹裕江说：“改革是利益的再调整，是权力的再分配。所以总有人为个人或小团体的利益而反对改革。”

他提到，当年成立文体局就有人反对，说文化和体育有文武之别，怎么能搞到一起？

两部合一，官员几乎要裁去一半，自然有人反对。

　　关于“利益的再调整”和“权力的再分配”这样的说法，我在多种场合、从好几位顺德的领导干部口里听过。这种评点入木三分，但不属于正式的官方话语系统。它的频频使用充分表现了顺德人在思想方法上的单刀直入作风，令人不得不钦佩。　　　　

　　三是普遍有一种经济方面的担忧。，担心离开原先的职位之后不能维持原先的收入。

　　曹裕江也提到一些因为“拆庙”而向下挪动的例子，如武装部副部长到物价科当副科长，水产畜牧局党委副书记到农业发展局当副科长等。但他更多地谈到了顺德为保证拆庙搬神顺利进行所采取的一系列措施——

　　所有下去的干部，均保留原先级别的浮动工资，即市里补贴的那一块。

　　所有下去的干部退休时均可保留原先的名分，享受原先级别的待遇，能提的则提一级。

　　到企事业单位去的干部可以在最初阶段保留原先工资，等到单位羽翼丰满时再转过去。

“下海”的干部，可保留干部身份三年。

如此等等。

　　这些措施的基础是钱。所以曹裕江说，改革没钱不行。

　　不过他认为这样的钱是应当出的：“因为这些干部下去不是由于工作能力不行，也不是犯了错误，而是改革的需要。”

　　这些措施有效地消解了“拆庙搬神”有可能产生的一部分负面影响。

事实上，在中国这样一个庞大的国家里，任何改革都需要支付成本。2000年初，广东省政府的机构改革同样为分流人员制定了一系列政策，如：保留原职务和级别待遇；按不同情况增加职务工资补贴、级别工资补贴、工龄补贴等。被选派参加培训或学历教育的分流人员，不但继续享受原工资福利待遇，其学习费用也由省财政负责。加起来，这应当是一笔不小的费用。

顺德不但有能力支付改革的成本，而且“拆庙搬神”之际，经济大形势比较好，“下海”的呼声挺高，对于“官念”较为淡薄的顺德人而言，就更为容易转过这个历史弯道。

　　所以有人评价说，顺德的“拆庙搬神”抓住了好时机。

　　但是，顺德的“拆庙搬神”之所以成功，其根本原因还在于，改革已成燎原之火，大势不可拒。顺德的改革更是骑上了飓风般的烈马，小小的沟沟壑壑根本无法改变它的进程。

就如曹裕江说的：

“不说与党中央保持一致，至少要与市里保持一致吧？”

　　顺德人津津乐道的行政管理体制改革成就，还有一个突出内容，即“一个决策中心，五位一体”。所谓“决策中心”指的是市委常委会。“五位一体”是指市人大主任、党员正副市长、政协主席、纪委书记都是市常委会成员，常委会等于是五套班子的联席会议，一经决策，即成五套班子的共识。为了解决党政领导分工的重复和交叉问题，顺德又将全市各项工作在市委常委会统一分工，每项工作只有一名常委主管。

陈用志曾经就此对记者作过一个简洁而直观的说明：

“一件工作，有政府的领导人参加，就不派党的领导参加。”

因为政府的领导同样是党的领导。

　　这种布局后来又作了调整，变得更加符合政治体制改革和现代社会的需要，却没有否定顺德人的探索精神。

在一定的历史条件下，顺德采取的是一种实事求是的态度，反映了顺德对效率的追求。

中共十五大以后，国务院开始精简机构。

此时，顺德的“拆庙搬神”已经是五年前的旧事。那些机构改革之后挂出来的新招牌，油漆已经开始呈现细小的裂纹。就连当年刚背起书包上学的孩子，如今也已经在说报考初中的事了。

　　1999年夏天，全国地方政府机构改革正式启动，整体思路出台。这次改革要求省、自治区政府工作部门由现有的53个左右精简为40个左右。经济不发达、人口较少的精简为30个左右。直辖市的政府工作部门则由现在的61个左右精简为45个左右。按照中央政府的要求，地方各级政府系统现有的行政编制548万人，要精简50％左右。

　　这是一项艰巨的工作。

　　这将是牵扯无数个人和无数家庭的社会大话题。

但它又是无可更改的时代命运。

朱镕基在7月23日召开的全国地方政府机构改革工作会议上指出：“精简机构和人员是个硬任务。”

　　此时的顺德却早已跨越了这一步。“拆庙搬神”的结果与中央政府所定的指标大致相当，只需要做些微调。

广东省人民政府按中央政府的部署，从57个部门中精简了十几个，人员压缩49.4%，并要求市、县的精简工作参照顺德经验执行。

当年顺德的“拆庙搬神”怀着超前的冒险性质，没想到历史竟然在如此短的时间内就慷慨地给了它肯定性的定评。

 超前，需要承受巨大压力。但是被动地等待来自上面、来自大形势的推动同样有巨大的压力。是在超前的压力中激发生命的能量，还是在被动的压力中努力前行？这是两种不同的心理形态，得到的是两种不同的心理感觉。后者脚步沉实，功不在创造；前者历旷野罡风，但是笑傲江湖。

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